光伏装机一路“狂飙”的同时，用地需求也在同步提升。叠加新旧政策更替之际，存量光伏项目用地性质存在界定不清晰，土地作为稀缺资源，用地矛盾进一步加剧。

进入“十四五”后，随着国土“三调”调整推进以及数据的融合，光伏用地问题逐渐清晰。今年3月三部委联合印发的《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》‍，这意味着光伏行业长期存在的用地乱象迎来终结。

该文件对光伏发电项目用地实施分类管理，明确了光伏方阵用地和配套设施用地管理的范畴，并进一步提出要加强用地监管和稳妥处置历史遗留问题，为后续光伏项目的用地管理提供了切实有政策依据基础。

从近期违规问题来看，主要存在未批先建、擅自占用永久基本农田、耕地，违规改变土地用途、超出批准范围进行开发建设等违法违规行为。

尤其是建设光伏升压站领域，今年7、8月山西公布的两则违规光伏项目，均为占地建设光伏升压站。

按照三部委最新规定，光伏配套设施用地，包含变电站及运行管理中心、集电线路、场内外道路等用地，应按建设用地进行管理，依法依规办理建设用地审批手续。其中，涉及占用耕地的，按规定落实占补平衡。涉及占用耕地的，按规定落实进出平衡，其他道路按建设用地管理。

在此外，发生在今年4月的另一则光伏用地违法案例中，安徽宿松县高岭乡高岭村村民委员会以租赁的形式、擅自将集体建设用地转让给宿松岭阳新能源有限责任公司用于建设光伏项目升压站及办公楼。

该事件问题也在自然资源部最新发布的文件中找到明确答案。光伏方阵用地允许以租赁等方式取得，用地单位与农村集体经济组织或国有土地权利主体、当地乡镇政府签订用地与补偿协议，报当地县级自然资源和林草主管部门备案。

本文将近两年国家及地方下发的有关光伏用地政策进行整理，供光伏行业同仁参考。其中，地方层面共有内蒙古、贵州、山西等12个省份明确光伏用地政策。

一、国家层面

部门：自然资源部

时间：2023年3月28日

政策文件：关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知

主要内容：通知要求，做好光伏发电产业发展规划与国土空间规划的衔接。各地要认真做好绿色能源发展规划等专项规划与国土空间规划的衔接，优化大型光伏基地和光伏发电项目空间布局。在市、县、乡镇国土空间总体规划中将其列入重点建设项目清单，合理安排光伏项目新增用地规模、布局和开发建设时序。在符合“三区三线”管控规则的前提下，相关项目经可行性论证后可统筹纳入国土空间规划“一张图”，作为审批光伏项目新增用地用林用草的规划依据。鼓励利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业。在严格保护生态前提下，鼓励在沙漠、戈壁、荒漠等区域选址建设大型光伏基地；对于油田、气田以及难以复垦或修复的采煤沉陷区，推进其中的非耕地区域规划建设光伏基地。项目选址应当避让耕地、生态保护红线、历史文化保护线、特殊自然景观价值和文化标识区域、天然林地、国家沙化土地封禁保护区（光伏发电项目输出线路允许穿越国家沙化土地封禁保护区）等；涉及自然保护地的，还应当符合自然保护地相关法规和政策要求。新建、扩建光伏发电项目，一律不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地和东北内蒙古重点国有林区。建立用地用林用草联审机制。各地自然资源、林草主管部门要建立项目用地用林用草审查协调联动机制，对于符合国土空间规划和用途管制要求、纳入国土空间规划“一张图”的国家大型光伏基地建设范围项目，在项目立项与论证时，要对项目用地用林用草提出意见与要求，严格执行《光伏发电站工程项目用地控制指标》和光伏电站使用林地有关规定，保障项目用地用林用草合理需求。

部门：自然资源部时间：2022年12月5日政策文件：光伏发电站工程项目用地控制指标主要内容：光伏发电站工程项目建设，应体现科学、合理的用地原则，在严格保护生态环境的前提下，尽可能利用荒地、未利用地，少占或不占用耕地、林地，并尽量避开特殊保护区域。光伏发电站工程项目建设用地，在满足安全运行、方便管理等条件下，综合考虑光能利用、土地集约、工程投资、环境保护等，采用先进工艺和先进技术，优化站区总平面设计，紧凑布局，减少用地面积。

部门：自然资源部时间：2022年11月1日政策：自然资源部办公厅关于辽宁等省（市）启用“三区三线”划定成果作为报批建设项目用地用海依据的函主要内容：辽宁、黑龙江、湖北、四川、贵州、甘肃省6省人民政府办公厅，按照《全国国土空间规划纲要（2021一2035年）》确定的耕地和永久基本农田保护红线任务和《全国“三区三线”划定规则》，你省（市）完成了“三区三线”划定工作，划定成果符合质检要求，从即日起正式启用，作为建设项目用地用海组卷报批的依据。“三区三线”划定成果具体以自然资源部反馈的矢量数据成果为准。其他有关事宜，按照《自然资源部办公厅关于依据“三区三线”划定成果报批建设项目用地用海有关事宜的函》（自然资办函[2022]2072号）执行。

部门：水利部发布时间：2022年5月25日政策文件：水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见主要内容：光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。在湖泊周边、水库库汊建设光伏、风电项目的，要科学论证，严格管控，不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域，不得妨碍行洪通畅，不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全，不得影响河势稳定和航运安全。

二、地方层面

1.贵州发布时间：2023年8月17日政策文件：贵州省光伏发电项目用地管理办法（试行）主要内容：光伏发电项目选址应符合国土空间规划和用途管制要求，应当避让耕地、生态保护红线、历史文化保护线、特殊自然景观价值和文化标识区域、天然林地等；涉及自然保护地的，还应符合自然保护地相关法规和政策要求。新建、改扩建光伏发电项目，一律不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地及国家法律法规明确禁止开发建设活动的其他区域。光伏方阵用地涉及使用林地的，须采用“林光互补”模式，可使用覆盖度低于50%的灌木林地，不得采伐林木、割灌及破坏原有植被，不得将乔木林地、竹林地等采伐改造为灌木林地后架设光伏板；光伏支架最低点应高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向应合理设置净间距，并采取有效水土保持措施，确保灌木覆盖度等生长状态不低于林光互补前水平。光伏方阵按规定使用灌木林地的，施工期间应办理临时使用林地手续，运营期间相关方签订协议。项目服务期满后应当恢复林地原状，县级林业主管部门应对恢复情况及时组织验收，对验收不合格的提出恢复整改措施，会同县级能源主管部门责令用地单位整改，所需相关费用由用地单位承担。光伏方阵用地涉及占用基本草原外草原的，县级林草主管部门应科学评估本地草原资源与生态状况，合理确定项目的适建区域、建设模式与建设要求，鼓励采取“草光互补”等复合模式，光伏支架最低点应高于地面1.8米，合理设计光伏板净间距，降低对草地生态影响。

2.山西

发布时间：2023年7月10日

政策文件：以第三次全国国土调查成果为基础规范开展建设项目使用林地草地审核审批工作的通知

主要内容：光伏电站禁止使用基本草原、亚高山草甸，光伏方阵选址应避让具有涵养水源、防风固沙、改善生态、增加生物多样性等功能的重要牧草地、重要生态功能区、生态旅游区、草原自然公园内的草地。符合使用林地草地条件的，光伏方阵用地应采取复合利用模式。由项目建设单位向县级林草行政主管部门提出用地申请并提交《生态修复方案》，县级林草行政主管部门对项目建设的生态影响情况及《生态修复方案》可行性进行评估并出具明确意见。光伏电站配套设施用地须办理永久使用林地、草地审批手续。“林光、草光互补”的建设要求、认定标准及监管措施由市级林草行政主管部门会同能源部门在符合法律法规、行业标准、规程前提下，结合本地区实际制定，避免项目建设对生态安全造成影响。

时间：2023年4月26日

政策文件：山西省关于规范光伏复合项目用地管理的通知（征求意见稿）

主要内容：光伏项目建设要求，光伏方阵用地不得占用耕地，占用其他农用地的，应根据实际合理控制，节约集约用地，尽量避免对生态和农业生产造成影响；占用耕地、永久基本农田以外的其他农用地建设光伏复合项目的，光伏组件最低沿离地面高度原则上不低于2.5米、高于灌木林最高点1米。光伏板阵列桩基间距应满足大中型农机进场作业和农作物生长的光照、空间需求。农业、林业生产要方面，鼓励各类光伏复合项目种植经济作物，建设设施农业，支持农产品深加工，延伸农业产业链，提高产品附加值，开展水土保持，配合植树造林，提升土地综合利用效益。不得种植经济价值相对较低的作物，光伏复合项目农业年收益不得低于当地同类土地最低收益，努力实现粮食安全、生态保护、农民利益和企业效益共赢。

时间：2023年1月10日

政策文件：山西省“十四五”自然资源保护和利用规划的通知

主要内容：完善土地立体开发和复合利用。建立健全土地兼容复合利用和地上地下空间立体开发政策，完善建设用地使用权分层管理、统筹开发利用制度，构建地下空间利用管理制度体系，促进地下空间开发。研究出台“农光互补”“林光互补”用地政策，推动土地资源与光能资源合理开发利用，保障风电、光伏发电等新能源用地需求。

发布时间：2022年6月7日

政策文件：山西省关于规范光伏发电项目用地有关问题的通知

主要内容：（一）光伏发电项目基本用地政策。光伏发电站项目（除光伏扶贫及光伏复合项目外）用地使用第三次全国国土调查确定为未利用地的，光伏方阵可按原地类认定，不改变土地用途，用地允许以租赁等方式取得；使用农用地的，所有用地均应当办理建设用地审批手续。（二）光伏复合项目用地政策。采用“农光互补”“林光互补”等模式建设的光伏复合项目，符合本地区建设要求和认定标准的，利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式；变电站及运行管理中心、集电线路杆塔等基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理。（三）采用“农光互补”模式使用永久基本农田以外的耕地建设光伏复合项目的，需县级农业农村部门出具不影响农业生产的意见；符合“林光互补”要求占用林地建设光伏复合项目的，需县级林草部门出具不影响生态安全的意见后实施。光伏发电站项目用地中按农用地、未利用地管理的，除桩基用地外，不得硬化地面、破坏耕作层，否则，应当依法办理建设用地审批手续，未办理审批手续的，县级自然资源主管部门按违法用地严肃查处。（四）光伏方阵用地按农用地、未利用地管理的项目退出时，用地单位应恢复土地原状，未按规定恢复原状的，应责令整改纠正，确保农用地面积质量、未利用地可利用水平不低于原有状况。